返城高峰已来, 疫情隐含的真正难题却尚未解决！

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大流动社会：本质、特征与挑战

——当代中国国家治理体系的社会基础变革

从传统农业社会向现代工商业社会及后现代信息社会转型过程中，中国从一个“静态社会”向“流动社会”转变，这个转变构成了中国国家治理体系和治理能力现代化的长期与根本挑战，即整个上层的治理体系所依托的社会基础结构发生了深刻变革。中国传统社会经过漫长的摸索，逐渐形成了针对治理“中原农耕乡土社会”和“边疆游牧流动社会”两种不同社会基础之上的“上层建筑”：即“郡县制+六部制”和“盟旗制度”的二元国家治理体系，这个二元体系以郡县制为核心和主导思路，笔者称之为“郡县国家”。这种治理体系的传统与惯性依然强大，并非全然消失在历史的巨变之中。20世纪60年代随着西藏设立自治区，某种程度上也是郡县制在中国大陆的最后推广和完全确立。

但历史的吊诡之处在于，凡事往往盛极而衰，郡县制的彻底实行大约二三十年后，20世纪九十年代中国即迅速进入市场经济大潮裹挟下的“大流动社会”，这也是自清末以来人们感慨“千年未有之大变局”的持续发酵，从农业向工业以及服务业转型的角度是经济和产业视角，而从“静态社会”向“流动社会”转型则更多是社会和结构功能视角。自上世纪90年代末以来，诸多恶性群体性事件与舆论焦点，往往与人口流入地政府在对待和处理这个以农民工为主体的近3亿规模的流动人口群体有关。中国的党政科层结构一度出现了明显的手忙脚乱和难以适应，至今依然在调整适应之中。整个上层国家治理体系与基层的社会结构之间的调适，是中国国家治理体系和治理能力现代化的长期核心命题。

传统中国在农业社会条件下，尽管也有流动人口，但绝大多数时间里都不占人口的主流，从治理的角度而言，构不成一个突出问题。农民离开土地往往是因为人地矛盾过于紧张突出，属于“逼上梁山”型的被迫流动，是典型的“流民”问题。而传统王朝对待流民的办法，不是治理，而是镇压剿灭。当代工商业时代的流动人口，绝大多数是发展牟利型流动，是从农村走向城市的城镇化过程，尽管自宋代以来的城市工商业日益发达，但真正形成滚滚洪流的还是改革开放以来的近四十年里，尤其是最近二十多年。当代工商业时代的流动社会，显然无法再用镇压和简单的管制来实现治理效果，大量庞杂的新问题引发了原有党政科层体系的剧烈变化，以规则导向见长的科层制显然在一个快速巨变的时代捉襟见肘。

中国共产党领导下的当代中国国家治理体系在积极应对和适应这个种巨变过程中，做出了诸多的努力和尝试，基本保持了社会的稳定和发展，而相关的研究和总结却迟迟未能跟上实践的发展。既有的围绕治理的研究，也往往局限于科层体系内部的运作和干部的行为研究上，如近年流行的项目制、行政发包制、简约治理、锦标赛体制等等。但对治理体系与社会基础之间的根本矛盾却缺乏足够的关注和敏感。本文正是希望在此方面进行努力开拓，打开一个新的研究领域的大门，而这一切都必须首先从对大流动社会的认识开始。

▍大流动社会的本质

古代社会是静止的，为什么现代社会要流动？因为基本的生产在流动和变化。为什么生产要流动和变化？因为人的欲望在不断的变动。这种变动在世界进入资本主义时期以来尤为突出，马克思对此曾有深刻论述，“资产阶级除非对生产工具，从而对生产关系，从而对全部社会关系不断地进行革命，否则就不能生存下去。反之，原封不动地保持旧的生产方式，却是过去的一切工业阶级生存的首要条件。生产的不断变革，一切社会状况不停的动荡，永远的不安定和变动，这就是资产阶级时代不同于过去一切时代的地方。一切固定的僵化的关系以及与之相适应的素被尊崇的观念和见解都被消除了，一切新形成的关系等不到固定下来就陈旧了。”

中国几千年历史中，头一次进入如此大规模的流动社会，还是仅仅最近二十多年的事情，“2015年全国流动人口有2.92亿人，……同2010年第六次人口普查相比，增长11.89%。”流动人口占总人口的21.3%。因为在计划经济时代，我们虽然迅速推进着工业革命和社会革命，但依然是一个静态为主的社会。在计划经济时期，人的基本“需要”（如口粮、棉花等）是可以准确测算出来的，这一历史阶段类似准军事化时期。但后来物质水平改善提高了，吃饱穿暖之后，一时间我们就无法测算每个人到底想穿几件什么款式的衣服，这属于“需求”领域，“需求”是多变而无止境的，甚至经常是被资本无中生有的“塑造”出来的。

近年随着英国脱欧、美国以鼓吹类似孤立主义的特朗普当选总统等事件预示着全球化方向发生钟摆的事件，也无法改变人类生产效率的不断提高，资本、信息、技术、人口等各种要素流动加快的趋势。所以对于中国这样一个仍然处于战略追赶和伟大复兴进程中的国家而言，如何应对高速流动的社会，是一个长期有效的“真问题”。“整个19、20世纪迁徙搬家的美国人总数清楚地凸显了美国居民的流行性。人口流动性是美国历史最有活力也最普遍的特点之一。……今天，分析家们惊异的发现，每年有约五分之一的美国人换居住地。今天居住地流动性和一个世纪前一样频繁。”美国的例子给我们最大的启发在于，即使将来我们步入经济发达国家之列，人口的大流动依然是存在的。这与是否完成城镇化无关，因为即使是“城里人”，也要“人往高处走”。

而且发达国家的人口大流动，还可能涉及到跨国移民等问题，这对当下的中国虽然不明显，但对未来而言也并非是一个无法想象的问题。近年围绕广州的非洲裔劳工问题和东南亚新娘问题的报道屡见不鲜，也是一种预兆。当然，不同群体和阶层之间的人口流动性是否有差异，值得我们日后更细致的研究。如美国，“外国移民的流动性比本地人差，白领阶层的流动性比蓝领工人阶层差。”反观国内，我们当前的一些政策和思路总是想把社会再固定下来，多少有些一厢情愿。必须从社会大流动的原因上去分析，而不能仅仅从治理的主观愿望去入手。

在纷繁复杂的社会各种流动背后，我们不得不探究其本质到底是什么？笔者认为，流动的本质是分化、变迁与改革。所以流动社会是永恒的问题和话题。流动的这种本质在三个层面体现：空间流动、关系流动、心理流动。

所谓空间流动，指一个人从东到西，从农村到城市，空间上的流动。涉及流动人员的性别、文化程度、阶层、财富水平等等，这些变量不同，产生的社会后果自然迥异。

所谓关系流动，指阶层地位的变迁，人们一般用“社会流动”的概念来形容，这其实将此概念狭义化使用了，因为社会流动显然不仅仅是关系上的纵向变动，还包括刚才所言的空间上的横向流动。当然，空间的流动往往也是为了关系的流动，无论是农民工进城还是白领求职换单位。阶层地位在市场化条件下高速流动，中国民营企业平均寿命只有不到3年，背后折射的正是“老板”个人命运的迅速兴衰沉浮，失败是常态，幸运儿总是极少数。

所谓心理流动，指心情起伏波动，面对剧烈的人生境遇变化，少有人能够做到平静淡泊。当然这个问题可以另外再做一篇大文章细谈，此不展开。

▍大流动社会的特性

大流动社会是常识，但我们对这个常识的认识却不够细致，尤其是中国这样一个转型中的发展大国，其自身独特的历史、文化和社会结构，会让其大流动社会呈现出什么独特的景观，以及同时孕育着的不同治理路径。关于当代中国流动社会特性，笔者认为至少以下四个领域值得深入展开：流动本身、内外有别、有序流动和信息爆炸。

“流动本身”往往是人口学研究的热门话题，持续发布七年的《中国流动人口发展报告》是这方面的一个典型代表。流动导致的三大问题：教育问题、社保问题、低端市场。尤其是其中的低端市场，具有门类齐全、低价运行、自发形成三大特征。低端市场所连带引发了三个子问题是城市治安、城市管理、食品安全。

“内外有别”有其双重性：土客二元与内部分化。土客二元容易感知到，外来农民工进入到东部城市，对接高层级国家机构容易，往往都是态度积极，给予各项积分落户积分入学等措施。但对接最基层的社区和集体最为困难，调研中我们接触到了大量基层社区对外来人口落户本社区的抵制和排斥。这种排斥是村落排斥，要认真而慎重的对待，不能一蹴而就急于推进。地方上也有诸多因地制宜的办法来解决实际问题。内部分化，是指流动人口内部经过二十多年的历史，也已经明显分化出上中下三个阶层和利益区别，地方上会采取不同政策对待，整体而言是给予其中的上层一定的优惠措施以期挽留在本地促进经济社会发展。

“有序流动”是一个新鲜而重大的判断，因为大规模的人口流动不过二十余年的时间。长期以来的主流舆论中，往往将以农民工为主体的流动人口视为“盲流”，且不争论其是否有歧视的价值偏见，仅就事实判断而言都是值得商榷的。笔者认为中国大规模的人口流动具有以下几个特点：有序流动、中国特色（非正式网络）、争取名分、亲和政府。对这个重大基本事实的判断并不是一蹴而就的。社会各界一开始看到大规模的人口流动，往往为其表面的无序以及带来的社会治理难题所困扰。学术界也常常被“乡土中国”的衰败甚至“空心化”所震撼，要拨开表面的迷雾深入流动中国的内里和实质需要更多深入的研究和有创建的概念阐释。近期学界从“同乡同业”的角度也做出了一些论证与探讨，都是极有价值和贴近中国实际的研究。

“同乡同业”是描绘流动中国真实图景的一个重要而有趣的视角，值得投入更多研究精力。反之，如果认识不到流动中国的这些真实画面，对流出地的判断彻底悲观，认为其毫无区别地陷入瓦解和衰败之中，则必然会采取将农村的生产资源和资料集中到大户或者大企业手中。而其实很多地方在本地人口流出的同时也依然有其他地方人口的再次流入，进而继续保持着活力。“事实上，在目前的客观环境下，小农场仍然享有众多比大农场有利的条件”。推演开来，这直接涉及到对农村地区的基本经营体制改革方向的争论，意义十分巨大。

信息爆炸看来一个寻常现象，但如果放在历史的比较视野中我们会注意到，西方发达国家在工业化和城镇化的过程中，并没有遭遇“网络社会”这样的时代背景和技术挑战。互联网和智能手机的迅速普及，使得最普通的体力劳动者也可以在几乎同步的时间内接触和获取万里之外的新闻消息。信息不仅仅是一种知识，还是一种权力，尤其是对信息的发布传播进行选择更是一种巨大的权力。信息的短时间内广泛传播可以发挥出强大动员能力，形成极大的舆论压力。这种权力之前被官方牢牢掌握，现在却出现了市场上的几大巨头公司，国外资本对此觊觎已久并染指颇深，这对我们加强干部执法履职监督上有益处，同时构成的稳定性的挑战是非常直接的。所以掌握和驾驭新媒体成为执政者议事日程上非常重要而急迫的内容。

▍大流动社会的挑战

治理理论在20世纪90年代被引入中国，一大批学者对其具体意涵进行了深度阐发，并就如何与中国经验对接开展了一系列的探讨。治理和社会治理的概念具有难以消除的模糊性，一般认为它的前身是统治和管理，人们从操作性的角度或者某种特定的方法或价值的立场上对它做了种种界定。

中国的国家治理对于国家的行为采取一种高度实用主义的态度，不局限于一定采取某些形式。因此总是宽严相济、收放有度的。在宽、放的时候，就具有今天所说的治理色彩，然而实际上，无论宽严，都是治理。曹锦清教授认为传统的“和与同”及“阴与阳”的辩证哲学为和谐社会的构建提供了哲学思想资源。建国以后，国家曾经将基层社会严密地组织起来，有力地建立起必要的政治秩序，快速推动工业化的起步。在国家放弃了对社会的强力组织后，第一，总是有一些公共事务，需要农民或城镇居民自己去做，这怎么做？在市场关系中，也会自发出现合作的需要，然而中国人的合作又十分困难。第二，政府可以退出，但党不能退出，党的影响力依靠什么组织机制来实现？为了解决这些问题，就必须引入社会治理的理念。这实际上也是所谓乡村治理研究或者基层治理研究的一个重要的逻辑起点。

因此，中国学者要说清楚“治理”这个概念的障碍，其根源在于很难把知从知行合一状态中剥离出来，将“学问”语言化。就研究的对象来说，我们其实与西方学者站在一个基本平齐的起跑线上，而且中国的治理经验十分丰富且层出不穷。相关的理论研究必然要把握一般性和特殊性的关系，所谓的一般性就社会治理问题来说，其实出自于人类社会转型的普遍性；所谓特殊性，来自于中国的两大传统：中国历史文化的老传统与社会主义的新传统。问题的难处恰恰在于如何将它们结合起来，因此需要更努力地在新的语境中推动理论自觉，在人口流入型地区治理的社会实践和研究中不断总结提炼。

总体而言，国家治理体系一般以政府科层组织为核心，党政科层结构显然是当代中国国家治理体系的关键，这也是笔者将对“流动社会”治理的研究聚焦于“国家视角”的原因。这套带有浓厚“郡县国家”传统色彩的治理体系在面对一个“流动社会”的突然到来时，其所产生的诸多困惑背后涉及的深层次挑战主要有以下四个方面。

第一，新事物层出不穷，政府职能无法适应稳定。在东部中国的田野调查中，党政科层部门在面对复杂社会事务时的困扰繁多。比如出租屋失火，到底是消防单位的责任还是人口管理部门的责任？流动人口的普法教育，到底是司法局的工作范围还是新市民事务局的工作？流动人口子女积分入学的短时间内大量申请业务，是以教育局牵头放在分散的学校办理还是以新市民事务局牵头放在营业大厅办理？流动人口信息登记，以公安局为宜还是新市民局更优？各类积分享受公共服务的申报材料中出现地方无法或者不便查实真伪的资料，申请人是否应该到相关单位和地方出具证明，如果对方不出具证明又是否应该获得流入地认可？此类事务，不能简单的认为是基层干部作风问题，扯皮推诿，也确实有其困惑和难解之处。原先以户籍人口为对象的整个治理和服务体系，面对一个庞大的大范围流动的人口群体时，显得异常吃力。

珠三角的东莞市号称“世界工厂”，也是全国仅有的四个不设县的地级市，地级市下面直接是镇和街道一级政权，一个镇管几十万人口，财政收入多的有几百亿，这比中西部的县还多，该如何管理？部门和人员的增设是否就具有必然性？镇和街道的行政层级是不是必须提升？这个又跟干部的“利”关联起来了。东部地区这类情况很多。现在又启动了“镇级市”改革，我们仅仅在“市”的名称下就有五种级别：直辖市、副省级城市、地级市、县级市、镇级市。若非相关领域专家，否则很容易被纷繁复杂的名实关系绕晕。曹锦清教授在《当代浙北乡村的社会文化变迁》一书中最后一章曾专门记录了建国后到九十年代四十余年的基层政府机构变化，背后体现的就是乡镇政府职能的变迁。而这方面的后续研究，至今看来依然是具有现实意义的。

理论层面上总结，就是以“规则导向”的科层制，在剧烈变动时期，难以满足“问题导向”的弹性治理的现实要求。而此类情况中，中国共产党作为执政党始终保持着对民意的高度敏感，“回应性”较快，以“党的领导”的“政治性”克服科层行政系统的因循守旧。需要注意的是，这方面也是执政党的巨大风险所在，如果不能够很好的解决这个问题。党在基层的组织失去政治性（群众性），而迅速行政化，则蕴含着失去群众根基的风险。我们必须认真思考，为何城市市民特别难组织？与小农难以组织起来的原因是否有不同？城市环境下该如何组织起来这些新老市民？

第二，区域发展不均衡，地方改革冲击统一结构。这方面以作为人口流入地区的东部为代表，因为人多则事繁，事繁则必须想出新办法和新制度或者新策略应对。东部地区的基层治理创新经验特别多，不能简单理解为政绩追求，而是一种现实逼迫下的应对。以党政机构的科层组织体系变迁为例，浙江省就先后有嘉兴、绍兴、温州和舟山四个地级市成立了专职流动人口服务管理部门。同处长三角的江苏，在苏南的张家港等地方也成立了类似专职机构。珠三角地区先后有深圳、东莞、广州在地级市层面成立专门政府机构负责流动人口事务。但笔者在以上诸多城市的实地调研中，无不发现其在现有科层结构中的生存困难和诸多困惑。成立于2008年的东莞市的新莞人服务管理局已于2014年底并入人力资源局。回顾当下，“领导小组”模式在此中显现出自身适应当下体制的优势，“增设部门”与“领导小组”之间的竞争与优劣则是另外一个需要专门探讨的问题了。

类似的机构改革在历史上也有诸多经验值得总结深思，如1069年北宋王安石改革时期设立“制置三司条例司”，为原来三司的上级机构，统筹财政工作。1086年司马光为相，尽废新法。1729年清朝雍正七年时设立军机处，地位高于内阁，逐渐成为权力中心，但始终是个临时机构，人员编制和任免皆有皇帝一人之意决定，灵活性极大，实现了集权的最高峰，此时议政王大臣会议和内阁皆被边缘化，内阁成为办事机构，议政王大臣会议于军机处设立62年后即乾隆五十六年被撤销。军机处在1911年4月，责任内阁成立后被撤销，存在182年。1988-1990年，在全国16个试点改革地级市对省市县三级的大农委体制进行变革。市一级取消大统筹的农委，但省、县还保留，结果导致了混乱的后果。笔者在山东调研时，地方干部就此提炼描述出“蜂窝煤理论”：孔不对、气不顺、四处冒烟。

笔者以为，当时的大农委改革还仅仅是一个行政体制内的三层之间对不上的窘境，而实际上现在是整个行政科层体制和社会基础对不上。语词的名实不符，和行政管理体制的名实不符是同一个道理。原因就是因为流动，现实在流动，名字对不上。如果非要“以名正实”，那就是保守主义。我们是需要“名副其实”，语词不变，含义改变。这种名实相怨的状态久矣，“也许，只有中华民族的现代化到了获得民族自信的地步，我们才有可能摆脱这种状况，我们才有可能用自身的经验来解释我们自身的问题，并通过对我们自身经验的解释，给予这些概念某种价值规范。这是中国后面二三十年要完成的转变，现在的中国知识分子要为这一天做好充足的准备。我们现在已经取得一定的自信，但不够；费孝通说‘文化自觉’，不够，文化自觉背后一定是民族自信，没有民族自信，没有中华民族的现代化，不可能有文化自觉。”

第三，人口低序大流动，管理服务财政成本极高。现在总结来看，计划经济时代的将人口固定下来的做法，短期可行，长期是控制不住的。现在，国家治理方式从过去通过户籍管理（其实是国家管理大大小小不同的单位，单位再管理具体的人），改为经常必须直接面对分散的个人。国家机器要直接对接个人，这是国家治理的一个重大变化。即使有各种先进的技术和设备，还是需要有一个庞大的基层治理队伍，不论市县两级的机构采取何种形式应对人口大流动，但在最基层的街道社区，东部人口流入地普遍是存在这样一个编外人员群体。这个群体与传统社会中的“吏”有些相似，叶静对此的研究显示“职能扩张是编外人员扩张的充分必要条件，但只有加上了财政支出软约束，才一起构成了编外人员扩张的充分必要条件。

在一定意义上，是编外人员的扩张使得紧张的编制体系在中国一些经济社会快速发展、政府职能急剧扩张的地区依然可以延续的重要原因。”可是其财政支撑能力和条件，则是存疑的，一旦遇到经济萧条时的应对需要早作考虑。除却这些“管理”色彩明显的财政压力，还有“服务”方面的支出需要考虑。农民工市民化成本，是一个显性而直观的角度，根据中国社科院2013年的测算，我国东、中、西部地区农业转移人口市民化的人均公共成本分别为17.6万元、10.4万元和10.6万元，全国平均为13.1万元/人。一个东部城市如果要接纳100万农民工进程落户，则至少需要1700亿规模的资金。这个简单的算术题显然不是那么容易解决。

第四，网络突破科层制，负面事件舆论力量巨大。网络社会的来临与发展都太快了，技术进步完全超出了人们事先的预计。中国在网络社会的硬件建设能力上是超群的，我们手机的升级速度也是极快的。但同时也面临一个世界性的治理难题，即政府对信息的掌控力量在下降。这里有两个非常具体的问题，第一个是手机摄像功能，任何事件的在场者都可以是第一报道者。如此一来，传统社会中垂直的信息流动弱化。传统国家在治理过程中，通过保持信息的垂直流动，可以对世界进行定义和解释，这个权力一直牢牢被官方掌握。而现在由民间商业媒体来部分决定了。近年中出现的温州动车事故、天津港口爆炸事件、深圳垃圾场垮塌事件等中都出现了类似情况。

原来传统的集权治理体系下，对信息的控制权是稳定社会的基石，而现在这个权力流失了。各国都这样，并非简单中国面临此类难题。流失以后，一个负面事件一上网，就可以突然聚集几万十几万人。在情绪的渲染之下与某些机构发生冲突，我们可以发现很多时候地方对此是束手无策，无法采取有力应对。而考虑国际竞争和斗争的复杂性，再夹杂一些境外力量的介入，往往会使得事态更趋复杂。这种情况是全新的问题，其理论和实践意义都极为巨大，但却缺乏足够深入的探讨。

▍结论

对于“流动社会”的真实图景和中国特色，我们至今还缺乏足够深入和广泛的研究，这方面倒也不必过分苛责政学两界。因为毕竟是先有社会事实，再有思想理论。突然到来的“大流动时代”不过二十余年，在纷繁复杂的情况下我们有诸多紧迫的任务和实践要求。但考虑到中国人口结构的迅速老化，城镇化和大规模基建高峰的过去，诸多改革走到了重要关口，对“流动社会”客观冷静的描述和总结，已经具备学术基础和必要的经验准备了。

“郡县国家”遭遇“流动社会”会是当下以及未来相当长历史时期内，中国国家治理体系变革所必须回应的深层次根本问题。其核心要害在于：

第一，是中央集权与地方自主之间的平衡，或者说“中央和地方两个积极性”问题。

第二，是科层制的僵化呆板与大变革时代有效治理的灵活性的矛盾，或者可以说“政治”对“行政”的短板的克服。

我们会发现，这两个问题的关键都在于中国共产党，而且要看到中国共产党在应对这个流动社会的过程中的权威、弹性、灵活等特点，总体上是起到积极正面作用的，是基本应对了这个史无前例的“流动社会”。只是由于对政府过程、政府组织机构的研究因为较难获取信息和资料，所以理论上的提炼总结还显得很不到位，政府更多是在凭借实务工作中的“手感”和“直觉”开展工作，不过随着中国的自信不断提升和对学界的开放度不断提高，这方面的研究条件也在日渐成熟。

大流动社会对国家治理的挑战，到底是某项具体制度上的，还是整个治理体系的？即使是整个治理体系的挑战，又是否可以通过技术方式来解决？即官方语言系统中常讲的“体制”问题通过“机制”改革来解决。中国传统的郡县国家治理传统，在这种变动之中，具体经历了哪些变动，如何恢复自身的生机与活力，这些实践是否具有理论意义？其与西方世界所走过的道路为何不同，各自的道理又在哪里？这些都是我们值得继续深入研究探讨的领域。

本文原载《领导科学论坛》2016年第17期，原题为“大流动社会：本质、特征与挑战——当代中国国家治理体系的社会基础变革”。篇幅所限，内容有所编删，注释从略。